지방의회 업무추진비 조례, 상급기관 요청만으로 제정 의무가 생길까

I. 서론: 상급기관의 조례 제정 요청은 지방의회를 구속하는가

지방의회 업무추진비는 오랫동안 '쌈짓돈'이라는 비판을 받아 온 예산 항목입니다. 2018년 하반기에는 이 비판이 커지면서 전국 각지의 지방의회가 업무추진비 사용내역 공개 조례를 잇달아 마련하였습니다. 이후 광역자치단체와 중앙부처도 아직 조례를 두지 않은 지방의회에 조례를 제정하거나 개정하라고 요청하였습니다.

이 과정에서 실무상 중요한 질문이 제기됩니다. 업무추진비의 집행과 공개에 관해 이미 행정안전부령, 행정안전부 예규, 정보공개 법령이 상세한 기준을 두고 있는데도 지방의회가 별도 조례를 만들어야 하는지, 그리고 상급기관의 요청이 법적인 제정 의무를 낳는지의 문제입니다.

필자는 2020. 9. 12.자 법률검토의견서에서 [지방의회 A]의 이 질의에 답한 바 있습니다. 이 글은 그 의견서를 바탕으로 다음 네 가지를 차례로 정리합니다.

1. 지방의회 조례제정권의 헌법적·법률적 근거와 한계
2. 상급기관의 요청과 조례 제정 의무의 관계
3. 지방자치단체 '자기책임의 원칙'이 조례 제정 판단에서 갖는 의미
4. 업무추진비의 '집행'과 '공개'에 관한 현행 법령의 충분성

아울러 당시 다른 지방의회의 조례 제정 흐름을 함께 살펴, 입법 실무와 주민의 정보공개 실무에 주는 시사점을 도출하고자 합니다.

II. 사실관계와 배경

1. 2018년 지방의회 업무추진비 공개 조례의 확산

가. 조례 제정 현황

지방의회발전연구원이 게시한 「지방의회 "업무추진비 공개" 조례 추진」이라는 글(작성일 2018. 11. 19.)은 대구시의회 등의 자료를 인용하여 다음과 같이 전하고 있습니다.

1. 광역의회: 업무추진비 공개 요구가 거세지기 전에 관련 조례나 규칙을 마련한 곳은 9곳이었습니다. 서울·광주·경기·전남·전북 5곳은 조례로, 부산·울산·충남·제주 4곳은 규칙으로 정하였습니다.
2. 기초의회: 226곳 중 60여 곳이 관련 조례나 규칙을 두고 있었습니다.
3. 이후의 흐름: 대구시의회가 '대구시의회업무추진비집행기준및공개에관한조례수정안'을 만장일치로 가결하였고, 충주시의회는 '충주시의회업무추진비집행및공개에관한조례안'을 발의하였으며, 목포시의회는 '목포시의회업무추진비사용및공개등에관한조례안'을 통과시킨 것으로 소개되어 있습니다.

나. 대구시의회 조례안의 내용

평화뉴스의 2018. 10. 1.자 보도에 따르면, 대구시의회는 '대구광역시의회 업무추진비 집행기준 및 공개에 관한 조례안'의 제정을 예고하였습니다. 여야 의원 10명이 발의한 이 조례안의 제안 이유서에는 "지방의회 업무추진비 집행기준을 만들고 공개해 예산 집행 투명성과 청렴성을 높이고 의회에 대한 공신력을 높이기 위해 조례 제정을 추진한다"는 취지가 담겼습니다.

보도된 주요 내용은 다음과 같습니다.

1. 의회 명의 신용카드 사용 원칙
2. 매월 1회 이상 의회 홈페이지를 통한 사용내역 공개
3. 개인용도 사용 금지
4. 조례 위반 의원에 대한 윤리특별위원회 회부, 부당 사용액의 환수 명령

다. 대구 북구의회 조례의 내용

현대HCN 금호방송의 2018. 10. 22.자 보도에 따르면, 대구 북구의회는 같은 달 16일 폐회한 제242회 임시회에서 업무추진비 공개조례를 제정하였습니다. 보도는 북구의회가 지역 기초의회 가운데 가장 먼저 해당 조례를 만들었다고 전합니다. 조례의 주요 내용은 다음과 같이 소개되었습니다.

1. 접대성 경비 등은 신용카드나 현금영수증 사용을 원칙으로 합니다.
2. 한 번에 50만 원 이상을 접대성 경비로 지출하면 상대방의 소속·주소·성명을 증빙서류에 적어야 합니다.
3. 공적 활동임을 증명할 객관적 자료가 없으면 심야시간·휴일·집 근처에서는 업무추진비를 사용할 수 없습니다.

같은 보도에서 북구의회 [구의회 의원 A]는 "기존에 업무추진비의 기준 자체가 애매모호한 부분이 있었는데 그 기준을 설정하고 또, 현재 시민단체나 주민들로부터 늘 요구되는 의정운영 공통경비 (공개)를 명문화함으로써 더 투명성 있는 예산집행을 하고자" 조례를 발의하였다고 말하였습니다.

라. '반쪽짜리 조례' 비판

조례 제정이 확산되는 가운데 공개 대상의 범위를 둘러싼 비판도 함께 나왔습니다. 지방의회발전연구원 게시글과 금호방송 보도에 따르면, 대구 지역에서는 북구의회만 의정운영공통경비를 공개 대상에 포함하였고 대구시의회와 서구의회는 이를 포함하지 않았습니다.

[시민단체 A] 관계자는 "의회운영업무추진비보다 더 공정하고 투명하게 사용돼야 할 의정운영공통경비를 적용 대상에서 제외해 꼼수를 부렸다는 비판을 피하지 못하게 됐다"고 말한 것으로 보도되었습니다.

식대 비중에 관해서는 보도마다 표현이 다릅니다.

1. 평화뉴스: [시민단체 A]의 자료를 인용하여 대구시의회와 8개 기초의회가 4년간 쓴 업무추진비가 28억여 원이며 그중 밥값이 절반 이상이라고 전하였습니다.
2. 금호방송: 전체 지출의 80% 이상이 식사에 쓰였다고 보도하였습니다.
3. 지방의회발전연구원 게시글: 대구시의회 의정운영공통경비 중 70% 이상이 식대로 사용되었다고 소개하였습니다.

수치가 서로 다르므로, 이를 인용할 때에는 각 출처와 집계 기준을 구분해 두는 편이 적절할 것으로 보입니다.

2. [지방의회 A]의 질의 경위

이러한 흐름 속에서 [지방의회 A]는 경기도(소통협력과)와 행정안전부(선거의회과)로부터 의회예산집행의 책임성을 높이기 위한 '지방의회 업무추진비 관련 조례'를 제정하거나 개정하라는 요청을 받았습니다.

해당 의회는 업무추진비의 집행과 공개에 관해 이미 다음 규범이 상세 항목을 두고 있다는 점을 들어, 별도 조례를 제정할 의무나 필요가 있는지를 [의회 담당 주무관]을 통해 질의하였습니다.

1. 행정안전부령 「지방자치단체 업무추진비 집행에 관한 규칙」
2. 행정안전부 예규 「지방자체단체 세출예산 집행기준」
3. 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」

의견서 이후 해당 의회가 실제로 조례를 제정하였는지, 상급기관의 반복 요청이나 여론이 최종 판단에 어떤 영향을 미쳤는지는 이 글의 근거 자료에서 확인되지 않으므로 다루지 않습니다.

III. 법리 검토

1. 조례제정권의 헌법적·법률적 근거와 한계

가. 관련 법리

헌법 제117조 제1항은 "지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다"고 규정합니다. 자치입법권으로서의 조례제정권은 이 조항에 의하여 포괄적으로 보장되는 것으로 볼 수 있습니다.

지방자치법 제22조 전단은 "지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다"고 규정합니다. 이로부터 조례제정권에는 두 가지 한계가 도출됩니다.

1. 법령의 범위 안에서 제정하여야 한다는 한계
2. 지방자치단체의 사무에 관하여 제정하여야 한다는 한계

법률이 국가나 상위 공공기관의 사무를 위임하면서 입법을 함께 위임한 경우가 아니라면, 주민의 대의기관인 지방의회는 자치사무에 대하여 포괄적인 입법자치권을 보장받습니다.

나. 사안에의 적용과 판단

의회의 '업무추진비 집행 및 공개'는 지방의회가 스스로 처리하는 사무입니다. 따라서 이에 관한 조례를 제정하거나 개정하는 것은 위 두 한계를 지키는 선에서 의회의 권한에 속합니다. 이렇게 보장된 입법자치권에는 조례를 제정할 권한뿐 아니라 제정할지 여부를 스스로 결정할 권한도 포함되는 것으로 판단됩니다.

2. 상급기관의 요청과 조례 제정 의무

경기도와 행정안전부의 요청은 법률이 위임한 사항이 아닙니다. 행정적 권고나 협조 요청에 가깝습니다. 앞서 본 구조에 따르면, 조례 제정 의무는 법률이 특정 사항을 조례로 정하도록 위임한 경우에 문제 될 수 있습니다. 상급기관이 요청하였다는 사실만으로는 지방의회에 법적인 제정 의무가 생기지 않는 것으로 판단됩니다.

다만 이 결론을 '조례를 만들지 않아도 아무 문제가 없다'는 의미로 받아들이는 것은 적절하지 않습니다. 제정 의무가 없다는 것과 제정할 필요가 없다는 것은 별개의 문제이기 때문입니다. 이 지점에서 자기책임의 원칙이 판단의 기준으로 작동합니다.

3. 지방자치단체(지방의회)의 자기책임의 원칙

가. 원칙의 내용

지방의회에 포괄적인 조례제정권이 부여되어 있다고 하여 자치입법에 관한 무제한적 자율성이 보장되는 것은 아닙니다. 전권적 권한에는 그에 상응하는 책임이 따릅니다. 조례가 불충분하거나 제정되지 않아 자치사무에 미흡함이나 공백이 생긴다면, 그 결과는 권한을 가진 지방의회가 스스로 감당하여야 합니다.

나. 실무상 의미

이 원칙에 따르면 지방의회는 상급기관의 요청 여부와 관계없이 다음 순서로 판단하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.

1. 해당 사무에 관한 상위 법령에 공백이나 누락, 불충분한 부분이 있는지 검토합니다.
2. 누락된 요소가 있거나 사무의 강도가 부족하여 의회만의 강화된 기준이 필요하다고 판단되면, 이를 보충하거나 보강하는 조례를 제정합니다.

즉, 상급기관의 요청은 제정 의무의 근거가 아니라 의회가 자기 사무를 점검하는 계기로 이해하는 편이 타당할 것으로 판단됩니다.

자기책임이 실제로 어떤 형태로 나타나는지는 사안마다 다를 수 있습니다. 예컨대 정보공개 분쟁, 주민감사청구(지방자치법 제21조 참조), 감사기관의 지적, 정치적 비판 등이 생각해 볼 수 있는 경로입니다. 다만 이 글의 근거 자료는 구체적 사례를 담고 있지 않으므로 일반론으로만 언급해 둡니다.

4. 현행 법령의 충분성: '집행'과 '공개'의 비대칭

가. 집행에 관한 기준

지방회계법 시행령 제64조 제1항 후단에 따른 「지방자치단체 업무추진비 집행에 관한 규칙」은 다음 사항을 정하고 있습니다.

1. 업무추진비의 정의
2. 업무추진비를 집행할 수 있는 직무활동의 범위와 종류
3. 집행이 제한되는 경우
4. 지출 증빙의 기재사항과 첨부서류

특히 집행 가능한 직무활동에 관해서는 활동의 대상(이재민, 내방객 등), 활동의 종류(간담회, 체육행사 등), 격려·지원 대상자(군부대, 소속 의원 등)까지 상세하게 규정합니다.

2020. 1. 1.부터 시행된 행정안전부 예규 「지방자체단체 세출예산 집행기준」은 이보다 더 구체적인 기준을 둡니다.

1. 신용카드 사용 원칙과 현금 사용의 예외
2. 시간적 제한(야간 등)과 장소적 제한(의원 주거지 인근 등)
3. 간담회 등 접대비의 1인당 금액 제한과 그 예외
4. 상품권·특산품 구입 시 사적 유용 방지 방법
5. 단체장 위주의 집행 금지, 지출 불가 항목

이렇게 보면 업무추진비의 집행에 관해서는 이미 촘촘한 기준이 마련되어 있는 것으로 판단됩니다. 앞서 본 대구 지역 조례의 신용카드 원칙, 심야·휴일·집 근처 사용 제한 등도 상당 부분 위 상위 기준과 내용이 겹치는 것으로 보입니다.

나. 공개에 관한 기준

공개에 관해서는 정보공개법 제7조 제1항이 공공기관에 다음 의무를 부과합니다.

1. 공개의 구체적 범위와 공개의 주기·시기·방법을 미리 정하여 공표할 의무
2. 정기적으로 공개할 의무

같은 법 시행령은 지방의회의장(공공기관의 장)의 업무추진비를 공개대상 정보로 규정하고 있습니다. 의견서 작성 당시 해당 조항은 같은 법 시행령 제4조 제1항 제5호였습니다 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령 현행 조문.

다. 판단

집행에 비하면 공개는 구체화의 정도가 상대적으로 낮은 것으로 판단됩니다. 법률은 공개의 틀을 제시하지만 공개 주기, 항목, 증빙자료의 범위 등은 각 기관의 판단에 맡겨져 있습니다. 따라서 의회가 적정하다고 보는 공개 수준을 현행 정보공개 법령만으로 달성하기 어렵다면, 강화되고 세부화된 조례가 필요할 수 있습니다. 반대로 현행 법령으로 충분하다고 판단한다면 별도 조례가 필요하지 않을 것으로 보입니다.

5. 타 지방의회 조례의 비교: 서울특별시의회와 고양시의회

의견서에서는 판단의 참고 자료로 「서울특별시의회 업무추진비 집행기준 및 공개에 관한 조례」와 「고양시의회 업무추진비 사용 및 공개 등에 관한 조례」를 소개하였습니다.

두 조례의 집행 관련 조항은 위 규칙과 예규보다 오히려 제한 항목이 적고 구체성도 떨어지는 것으로 보입니다. 그러나 공개 관련 조항은 다음과 같이 법령보다 상세합니다.

두 의회는 상위 법령이 이미 상세한 집행 부분은 간략히 두고, 상대적으로 비어 있는 공개 부분을 집중적으로 보강한 것으로 보입니다. 이는 자기책임의 원칙에 따라 조례를 보충적으로 활용한 예로 평가할 수 있을 것입니다.

6. 의정운영공통경비까지 공개 범위를 넓히는 문제

대구 지역에서 쟁점이 된 의정운영공통경비 공개는 조례로 법령보다 공개 범위를 넓힐 수 있는지의 문제와 맞닿아 있습니다.

가. 정보공개법령의 성격

정보공개법령은 공공기관이 공개하여야 할 정보의 범위를 정하는 규범입니다. 그 범위 밖의 정보를 의회가 스스로 선제 공개하는 것까지 금지하는 취지로 보기는 어렵다고 판단됩니다.

나. 다른 의회의 입법례

실제로 대구 북구의회는 공통경비 공개를 조례로 명문화한 것으로 보도되었습니다. 서울특별시의회 조례 제7조와 고양시의회 조례 제6조도 '정보공개법상 비공개대상정보는 제외한다'는 구조를 취하여 상위 법령과의 정합성을 확보하고 있습니다.

다. 유의할 점

다만 공개 범위를 넓힐수록 다른 법익과의 조정이 문제 될 수 있습니다.

1. 증빙서류에 기재된 접대 상대방의 성명·주소 등 개인정보(대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 판결 참조)
2. 주민의 권리 제한이나 의무 부과에는 법률의 위임이 필요하다는 조례 제정의 한계 지방자치법상 조례 제정의 한계 규정

따라서 조례를 설계할 때에는 비공개대상정보 제외 조항과 개인정보 처리 기준을 함께 두는 것이 바람직할 것으로 보입니다.

IV. 실무상 시사점과 대비 포인트

1. 조례 제정을 검토하는 지방의회와 의회사무처

가. 판단의 순서

1. 상급기관의 요청 공문을 받으면 먼저 그 요청에 법률상 위임 근거가 있는지 확인합니다. 위임 근거가 없다면 제정 의무의 문제가 아니라 필요성 판단의 문제로 정리할 수 있습니다.
2. 필요성은 '집행'과 '공개'로 나누어 따로 판단하는 것이 효율적일 것으로 보입니다. 집행 부분은 상위 규칙과 예규를 그대로 옮기거나 오히려 완화된 내용을 두면 실익이 적고, 상위 기준과 충돌하는 외관이 생길 수도 있습니다.
3. 공개 부분은 공개 주기(월별·분기별), 항목(일시·목적·인원·금액·결제방법·사용처), 청구 시 제공할 증빙자료의 범위를 구체적으로 정할지 검토합니다. 서울특별시의회와 고양시의회의 조례가 유용한 비교 기준이 될 것입니다.

나. 공통경비와 기록 관리

1. 의정운영공통경비를 공개 대상에 포함할지는 대구 지역 사례처럼 조례의 실효성 평가와 직결되는 쟁점입니다. 포함하지 않기로 한다면 그 이유를 회의록 등에 남겨 두는 편이 향후 설명책임 차원에서 유리할 것으로 판단됩니다.
2. 조례를 제정하지 않기로 결정하더라도 법령의 충분성을 검토한 경위를 기록해 두는 것이 바람직합니다. 자기책임의 원칙상 의회가 판단의 근거를 스스로 설명할 수 있어야 하기 때문입니다.

2. 업무추진비 정보를 확인하려는 주민·시민단체

1. 조례가 없는 의회라도 정보공개법 제7조 제1항에 따른 정기 공개 의무와 시행령상 공개대상 정보 규정은 적용됩니다. 조례 유무와 관계없이 정보공개청구를 할 수 있습니다.
2. 청구서를 작성할 때에는 대상 기간, 직책별 업무추진비와 의정운영공통경비의 구분, 원하는 자료(지출결의서, 신용카드 전표 등)를 특정하는 것이 분쟁을 줄이는 데 도움이 될 것으로 보입니다. 서울특별시의회 조례 제7조의 목록은 어떤 자료를 청구할지 정하는 데 참고가 될 수 있습니다.
3. 비공개 결정을 받았다면 이의신청과 행정심판·행정소송 등 불복 절차를 검토할 수 있습니다 정보공개법상 불복구제 절차. 나홀로 진행하는 경우에는 불복 기간을 우선 확인하는 것이 중요합니다.

3. 법령 개정 이후 이 의견서를 활용하는 방법

의견서 작성 이후 지방자치법 전부개정 지방자치법 전부개정 내용 및 시행일 등 관련 법령이 바뀌었을 수 있습니다. 법령이 바뀌었다면 그에 따라 결론도 일부 달라질 수 있으며, 현재 시점의 판단은 개정법에 따라야 합니다. 조문 위치나 정보공개법 시행령의 공개대상 규정, 행정안전부 예규의 세부 기준도 개정 여부를 다시 확인할 필요가 있습니다.

다만 의견서 작성 당시에는 개별 구체적 사안에서 본 검토의견과 같은 판단이 있었습니다. 따라서 이 글은 현행 법령에 그대로 적용할 결론이라기보다, 조례 제정의 의무와 필요성을 구분하여 판단하는 하나의 참고 틀로 활용하는 것이 적절할 것으로 판단됩니다.

V. 결론

지방의회는 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제22조 전단에 따라 '법령의 범위 안에서', '그 사무에 관하여' 포괄적인 조례제정권을 가집니다. 업무추진비의 집행과 공개도 그 입법적 자율권의 범위에 속합니다. 법률의 위임이 아닌 상급기관의 요청만으로는 조례 제정 의무가 생기지 않는 것으로 판단됩니다.

그러나 권한이 있는 만큼 조례의 공백이나 불비로 생기는 사무상 차질은 자기책임의 원칙에 따라 의회에 귀속됩니다. 의견서 작성 당시를 기준으로 보면 다음과 같이 정리할 수 있습니다.

1. 집행: 「지방자치단체 업무추진비 집행에 관한 규칙」과 행정안전부 예규 「지방자체단체 세출예산 집행기준」에 충분한 기준이 마련되어 있었습니다.
2. 공개: 정보공개법령의 구체화 정도가 상대적으로 낮았으나, 입법의 공백이라 할 정도는 아니었습니다.
3. 따라서 조례를 제정하지 않더라도 사무수행에 큰 위험이 생기지는 않을 것으로 보였습니다.

다만 의회가 공개의 시기·대상·범위를 더 세분화하고 강화하는 것이 사무처리에 적합하다고 판단한다면, 서울특별시의회와 고양시의회의 예처럼 조례를 제정하는 것도 자기책임의 원칙에 부합하는 선택일 것으로 판단됩니다. 2018년 대구 지역의 사례가 보여 주듯 조례의 실효성은 제정 여부보다 공개 범위를 어떻게 설계하느냐에 따라 평가될 가능성이 상대적으로 높습니다.

본 글은 일반적인 법률 정보 제공 목적이며 개별 사안에 대한 법률 자문이 아닙니다.

대구 북구의회 업무추진비 공개조례

지방의회발전연구원 「지방의회 "업무추진비 공개" 조례 추진」 게시글

평화뉴스 2018. 10. 1.자 보도

[시민단체 A]의 자료(대구시의회와 8개 기초의회 4년간 업무추진비 28억여 원) [시민단체 A]의 자료(대구시의회와 8개 기초의회 4년간 업무추진비 28억여 원)

현대HCN 금호방송 2018. 10. 22.자 보도

경기도(소통협력과)와 행정안전부(선거의회과)의 조례 제·개정 요청